Les réformes à la Direction Générale des Impôts - Bref historique

Les premiers pas de l'administration fiscale congolaise,

Sur proposition du commissaire aux finances, d'une administration fiscale et d'une autonomie administrative et financière créée le 10 mars 1988 par une ordonnance du chef de l'État. La création de la direction générale des contributions répondait à un souci d'accroissement de la mobilisation des recettes fiscales.

Son autonomie administrative et financière était ainsi mise en œuvre par un personnel personnel, en règle générale, par la loi sur les statuts de la fonction publique, et par une allocation budgétaire correspondant à une citation des recettes affectées. Cette rétrocession émarguer aux budgets annexes de l'Etat.

Création d'une administration fiscale autonome en 1988

Ordonnance n ° 88/039 du 10 mars 1988

A partir de la création de la DGC, l'organisation par type d'impôt qui existait déjà dans l'administration des finances, cédé à la place d'une organisation plus fonctionnelle: in a first time this organization contribuables, les services centraux assuraient la gestion directe de plus de 8. 000 contribuables. Ensuite, on a organisé la gestion de la gestion des entreprises et la sécurité sur le terrain.

Il s’est avéré indispensable de former des élites et des techniciens de l’impôt. Aussi,  dans le respect du Statut de la fonction publique des concours ont été organisé sur toute l’étendue du territoire national pour le recrutement des candidats Inspecteur et Vérificateur des impôts.  Ainsi :

 

  • 75 finalistes, justifiant d’une licence au moins ont été retenus et ont suivi une formation de deux ans dans des centres spécialisés. Formation entrecoupée d’un stage au sein de l’Administration fiscale. Ces Inspecteurs ont formés le Corps des Inspecteurs ;
  • 75 finalistes, justifiant d’un diplôme de graduat ont été notamment retenus et ont suivi une formation de 6 mois sur les impôts directs et indirect.

 

Hélas, les événements que traverse la République Démocratique du Congo  depuis 1991, ont mis un frein à ce processus de transformation de la jeune Administration fiscale.


Amélioration des relations entre l’Administration fiscale et les opérateurs économiques

A partir de 1997, la Direction Générale des Contributions développe des nouvelles stratégies en vue d'améliorer les relations entre l'Administration fiscale et le monde des opérateurs économiques.

Le but poursuivi était d'informer l'opérateur économique sur ses droits et obligations. Un dispositif spécifique de grande ampleur sera  ainsi mis en place afin d'aider les contribuables à remplir leurs obligations. Ce dispositif couvrait, en principe les deux semaines précédant la date limite de souscription des déclarations.

Les matinées fiscales ont été organisées avec les opérateurs économiques, les associations socioprofessionnelles et les représentants de certaines catégories des contribuables non structurés. Les campagnes de vulgarisation sont venues couronner cette ère nouvelle de collaboration entre l'administration et l'administré.

Ce cadre a permis à la DGC de palper du doigt les réalités de terrain et d'avoir des informations fiables pouvant lui permettre de mener une bonne reforme fiscale, qui tient compte à la fois des contraintes budgétaires et de l'adhésion massive des citoyens à l'impôt.

Timidement, la consultation gratuite de la documentation fiscale par le public est mise en place. Les modalités de publication et de consultation seront fixées par la direction générale.

 

Rapprochement de l'Administration fiscale des contribuables par la  déconcentration de la gestion  de l’impôt

En 1998, par sa lettre n°2938/CAB/MIN/FIN/98 du 18 août 1998, le Ministre des Finances et Budget a apporté quelques modifications au cadre organique de la Direction Générale des Contributions. Cette révision du cadre organique répondait à la nécessité d'adapter la structure organisationnelle de l'Administration fiscale aux innovations introduites dans le système fiscal congolais.

A compter de 1999, le même pouvoir public a mis en place une stratégie de gestion décentralisée avec un objectif principal : le rapprochement de l'Administration fiscale des contribuables par la  déconcentration de la gestion  de l’impôt qui s’est traduite par la création des ressorts fiscaux. Pour assurer cette déconcentration, le pouvoir est donné à la Direction Générale d'adapter ses structures au rythme qui lui paraît le meilleur et ce,  en fonction des nécessités et des contraintes locales.

Le nombre des services dont l'activité est orientée vers la gestion et le contrôle des petits contribuables a été multiplié. La seule agglomération de Kinshasa compte deux directions urbaines responsables de 24 ressorts fiscaux, eux même divisés en 399 quartiers fiscaux.  En effet, les ressorts fiscaux ont été dotés des antennes fiscales ou quartiers fiscaux. Installés dans chaque quartier des communes de l'agglomération de Kinshasa, les quartiers fiscaux avaient pour rôle de procéder au recensement des contribuables.

 

Déconcentration budgétaire et allocation de moyens substantiels aux  directions

La globalisation des crédits et la déconcentration budgétaire, accompagnées d'une allocation de moyens substantiels, viendront concrétiser le transfert des moyens à tous les niveaux. Ainsi, Pour permettre aux directions un retour sur les efforts qu’elles ont réalisé sur leurs dépenses de fonctionnement, un système de désintéressement budgétaire est mis en œuvre. En outre, pour développer le dialogue budgétaire entre l'administration centrale et les directions, des débats budgétaires sont mis en place. Ils permettent de mieux connaître les besoins et de rapprocher les politiques budgétaires de chaque direction.

Hélas, en privilégiant le rapprochement avec les petits contribuables, des ressources importantes ont été éparpillées entre des centaines d'unités (ressorts et quartiers fiscaux) dédiées à la gestion des petits contribuables, sans grand rendement.

Cette dispersion des moyens a conduit à la détérioration des conditions de travail, à la fois pour les directions provinciales que pour les ressorts fiscaux. S'agissant des directions urbaines, on a constaté une surpopulation  avec un impact négatif sur le travail et la santé des agents.

Pour remédier à cette situation, il fut envisagé alors une réorganisation des directions urbaines et provinciales  qui permettrait une meilleure gestion des entreprises moyennes et faciliterait les missions d'encadrement des ressorts fiscaux.

 

Introduction de l’outil informatique dans la gestion de l’Impôt

L’année 1999

L'efficacité de l’Administration fiscale s'est affirmée  face aux innovations législatives qui se poursuivent, au contexte social de nouveau sensible et aux avancées technologiques permises par l'informatique.

Au prix d'un effort soutenu des services de base, les grands fichiers informatiques (gestion des ressources humaines essentiellement) sont désormais constitués.

L'informatique démontre ainsi son aptitude à mettre en place avec rapidité des mesures conjoncturelles.

Les premiers micro-ordinateurs font timidement leur apparition à la Direction Générale des Contributions vers les années 1999. Divers matériels sont expérimentés, d'abord dans les services centraux, puis dans les directions urbaines, ensuite dans les ressorts.


PHASE I : Lancement de la réforme modernisation de l’Administration fiscale

2000, l’année des études et des innovations. Lancement du processus de modernisation de la DGI

Avancées technologiques

Vers les années 2000, les services de l'informatique s'intéressent beaucoup aux possibilités et aux potentialités de postes de travail connectés à un serveur. Il y a deux raisons à ce choix : il est moins onéreux de connecter quatre ou cinq dotés de faibles capacités de traitement autonome à un serveur.  Cependant les applications envisagées étaient difficilement réalisables compte tenu du nombre limités des micro-ordinateurs.

Deux types d'applications sont ainsi développés : l'aide à la gestion administrative des directions et I' informatisation du compte courant fiscal. L'une et l'autre sont bâties autour d'un micro ordinateur auquel sont connectés des postes de travail et une imprimante.

De plus, les initiatives personnelles et audacieuses  ne manquent pas. Intéressés par la microinformatique dans la recherche da la dématérialisation de  la gestion  au quotidien de l’impôt, diverses applications sont montés.  Il s’agit particulièrement  de l'application « MUANDA » pour  la gestion des contribuables patentés.

Alors que l'informatique de l'an 2000 se met en place à la DGC, les méthodes de travail évoluent. L'Administration fiscale développe à partir d'outils modernes sa politique de gestion et de communication.

 

Reprise de la coopération structurelle  avec  les Institutions de Bretton  Woods

Avec la reprise de la coopération structurelle, sur requête du Gouvernement, deux missions du FMI ont permis d’établir avec l’appui de l’ Administration fiscale le  diagnostique système fiscale congolais et de proposer les pistes de réforme.

Forte des conclusions de ces missions,  la DGI a bâti sa stratégie de réforme déclinée en deux phases.

Une troisième mission mixte, composée des experts français et belges sur financement de l’Union européenne, avec l’appui du FMI et de la Banque mondiale,  a été dépêchée à Kinshasa, fin septembre et début octobre 2009,  pour examiner les conditions de mise en œuvre de la TVA.


Appuis d’autres partenaires au développement

En 2001, La France a rejoint le Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale dans le renforcement des capacités des cadres et des agents de la DGI. Plusieurs cadres et agents ont été admis dans les grandes universités françaises et les écoles spécialisées: Université Paris IX Dauphine, Ecole Nationale des Impôts, Ecole du Trésor, Ecole Nationale d'Administration Française, IIAP suivi par étapes dans l'Administration fiscale française.

Ces cadres ont été assurés de la conception et de la mise en œuvre des stratégies qui ont été étalées sur dix ans. La première équipe constituée du Groupe-projet DGE. Chaque membre justifiant d'une expertise dans l'un des domaines visés par la réforme.

Un conseiller résident du FMI a été affecté à la DGI pour accompagner le lancement et la mise en œuvre de la Réforme - Modernisation de l'Administration fiscale.


Axes de réforme: Structuration of DGI et simplification des procédures

La mission Fossat 2001

En 2000, le gouvernement de la RDC à travers le ministre des finances était une mission technique du fonds monétaire international avec un objectif d'identification des mesures fiscales et douanières permettant de mobiliser les ressources du budget de l'Etat.

This mission is a stay to Kinshasa to month of March 2001 a posé le diagnostic suivant:

Depuis trois décennies, le rendement du système fiscal de la RDC est resté faible. Cette faiblesse serait attribuée à la baisse de l’activité économique due à la guerre qui a ralenti les investissements et la croissance, des faiblesses inhérentes notamment à l’Administration fiscale elle-même du fait de sa complexité  et aux faiblesses des procédures, capacités et moyen de gestion de l’Impôt.

Cette mission a proposé  des mesures stratégiques de réforme suivantes :

Simplifier et  moderniser le système de la fiscalité indirecte, et introduire une TVA moderne, génératrice des recettes. Avant de  procéder à des réformes du système fiscal, il est apparu  impératif d’améliorer les procédures de contrôle  et de renforcer les capacités et moyens des services.

La stratégie proposée est fondée sur :

 

  • La maitrise de la population fiscale. L’identification du contribuable est un préalable à la tenue d’un fichier fiable et essentiel pour l’amélioration du suivi des entreprises et le contrôle ;
  • La gestion des contribuables par importance des enjeux fiscaux. Les contribuables sont divisés en trois catégories  et les structures administratives de gestion sont adaptées à ces catégories : grand, petit et moyen.
  • La simplification des procédures. Les procédures fiscales ainsi que les imprimés doivent être les plus simples possibles pour alléger au maximum les démarches administratives  des contribuables et minimiser les coûts de gestion.
  • Le renforcement du contrôle fiscal et du recouvrement. L’efficacité de l’Administration fiscale dépendra en grande partie de sa capacité à identifier l’assiette fiscale, à contrôler un grand nombre d’entreprises et à recouvrer rapidement l’impôt.

 

Pour mettre en œuvre cette stratégie, le gouvernement a adressé une Lettre d’Intension à l Administration du Fonds Monétaire International.

Les  principales  mesures convenues  entre les Experts du FMI et  de l’Administration  fiscale, qui s’étalaient sur trois ans, de 2001 à 2004.  A partir de cet instant,  les mesures ont  été mises en œuvre sur base d’un calendrier.

 

Lettre d’intention ;

Avant de fournir un appui financier à un pays membre, FMI doit être assuré que la politique de ce pays est conforme aux dispositions du statut du Fonds. C'est ce qu'on appelle la «conditionnalité» dont l'un des principaux principes est un problème de solde, une solution qui fait également appel à des mesures financières à l'ajustement.

One-way to the principes of the conditionnality, one-year-old-say-to-one-to-one-to-credit, one-it-it, it, it, it, it, it, it, it, the balance of payment.

La lettre d'intention quant à elle précise les objectifs qui sont fixés au gouvernement pour la période à venir. En général il figure parmi ceux-ci les volumes de recettes et dépenses publiques à atteindre. Les mesures fiscales veillées surtout. Il s'agit par exemple de l'élasticité du système fiscal et d'introduction des réformes de l'administration fiscale et du recouvrement des impôts.

Ces mesures fiscales sont incluses dans l'accord de confirmation lui-même mais dans un document annexe.

 

Direction générale des contributions à la Direction générale des impôts

Décret n ° 017/2003 du 2 mars 2003

Si la réforme de 1988 a abouti à la création d’une véritable Administration fiscale dotée d’une autonomie administrative et financière, la Direction Générale des Contributions,  elle doit au Décret n°017/2003 du 2 mars 2003 sa forme actuelle. Il ne s’agit pas d’un simple changement d’appellation par le remplacement du vocable Contribution par Impôt mais d’une véritable restructuration et une nouvelle organisation axée « usagers ».

En effet, avec la mise en place de la Direction des Grandes Entreprises, il est apparu nécessaire de redéfinir les missions de l’administration centrale tout en la renforçant en tant qu’organe d’impulsion.

La DGC comportait trois niveaux d’administration :

 

  • les services centraux qui comprenaient sept directions  et deux services ; l’Inspection des services et la division de l’informatique ;
  • les services provinciaux qui comprenaient deux directions urbaines pour l’agglomération de Kinshasa et dix directions provinciales qui couvrent le reste du territoire. Ces directions sont responsables des ressorts fiscaux implantés dans les communes ;
  • Les services locaux qui sont constitués par les ressorts fiscaux installés au niveau des communes. Les directions urbaines de Kinshasa disposaient chacune de 12 ressorts fiscaux. Les directions provinciales de cinq au maximum.

 

 

La structure existante  était caractérisée par l’absence d’une véritable administration centrale.  Ainsi pour mettre fin à la confusion entre les missions généralement confiées à une administration centrale (mission de conception de la politique fiscale, élaboration de la législation, contrôle de l’application des textes par les services, etc.) et celles qui relèvent de la compétence des services territoriaux (missions opérationnelles), il est apparu nécessaire de restructurer la DGI en créant une vrai administration  centrale.

Cependant, le renforcement des capacités des directions centrales à préparer et à mettre en œuvre des réformes nécessitait  qu’un nombre suffisant de cadres qualifiés y soient affectés ; notamment il nécessitait que les tâches de gestion, telle que la gestion des contribuables soient exclues des fonctions de l’administration centrale afin que celle-ci se consacre utilement aux tâches de conception et d’animation.

D’où la création de la Direction des Grandes Entreprises, la fusion des directions urbaines et le réaménagement des directions provinciales.

 

Création de la Direction des Grandes Entreprises

Décret n°017/2003 du 2 mars 2003

Le principal objectif de la création de la DGE est l’amélioration de la gestion des entreprises qui procurent l’essentiel des recettes fiscales. Il est donc apparu nécessaire que la DGE soit l’interlocuteur fiscal unique des entreprises publiques et privées  de grande taille quel que soit le secteur d’activités.

Les fonctions de taxation, contrôle et recouvrement jadis exercées par les directions centrales ont été dévolues à la DGE. Cette DGE est structurée en fonction de ses missions.

La centralisation de l’ensemble des missions fiscales sous la responsabilité d’une même autorité est en soi un facteur de modernisation de l’Administration fiscale.

La création d’une nouvelle DGI  est consacrée par le Décret n° 017/2003 du 02 mars  2003 portant création de la Direction Générale des Impôts, tel que modifié à ce jour.

Tout  le personnel de la DGC a été déversé dans la nouvelle DGI.

 

Restauration du terme IMPOT

Loi n° 005/2003 du 13 mars 2003

Après la refonte des structures et la redéfinition des missions, la question qui s’est posée alors était de savoir s’il fallait  garder l’appellation «   Contribution » pour désigner l’impôt en RDC.

Le terme CONTRIBUTION avait été adopté de manière systématique lors de la réforme de 1969 pour tempérer la charge émotive liée à l’impôt, rattaché, dans l’imaginaire populaire, à la servitude dans laquelle ployaient les populations congolaises pendant la colonisation.

Ce terme semblait plutôt avoir produit un effet démobilisateur dans le chef des contribuables, faisant parfois croire qu’aucune contrainte n’était plus attachée aux droits dus au  Trésor au titre de contribution.

Les impératifs de reconstruction nationale, notamment ceux qui ont été reportés sur les contribuables, requièrent la restauration du caractère obligatoire des droits dus au Trésor.

The European Democracy Republic of Democracy on the Rule of the European Democracy with Democracy of Democracy on Congo

Tailles are into the raisons of the administration administrative to proposé to the restaurant.

A compter du 13 mars 2003, the term IMPOT fut restauré par la loi n ° 005/2003 du 13 mars 2003.

 

Simplification des procédures

La législation fiscale de la République démocratique du Congo est composée de quatre textes de base, à savoir Ordonnances-lois n ° 69-006 du 10 février 1969 relative à la contribution réelle, n ° 69-007 du 10 février 1969 relative à la contribution exceptionnelle sur les rémunérations du personnel expatrié, n ° 69-009 du 10 février 1969 relative aux contributions cédulaires sur les revenus et n ° 69-058 du 5 décembre 1969 relative à la contribution sur le chiffre d'affaires.

Bien que réunis dans le «Code des contributions», ces textes comportaient, chacun, ses propres dispositions de procédure. Celles-ci étaient éparses, répétitives et complexes d'usage.

Avec les évolutions législatives, certains aspects de ces procédures étaient devenus archaïques et ne permettaient pas une gestion moderne de l'impôt.

La réforme des procédures envisagée visait :

1°l’unification de toutes les procédures dans un texte unique qui constituera ainsi le socle du premier livre des procédures fiscales ;

2°l’institution de la déclaration auto liquidative ;

3°le remplacement du rôle et de l’avertissement- extrait rôle par l’avis de mise en recouvrement (AMR) ;

4°la réduction du délai de rappel de dix à cinq ans ainsi que  de la prescription de trente à quinze ans ;

5°l’institution de la procédure d’étalement de paiement ;

6°la sanction par amende de l’exercice d’une activité soumise à l’impôt   sans l’obtention dans le délai d’un numéro impôt.

 

Résultats atteints en 2003

Processus de modernisation de l’administration fiscale est mis en marche.

Les services de la DGI sont structurés sur base des orientations de la réforme. Procédures fiscales sont harmonisées et simplifiées. Service au contribuable est amélioré. Les relations fiscales rétablies et formalisées. Relations fiscales rétablies et formalisées.

Impact budgétaire  et sociale des mesures en place

•Augmentation sensible des recettes fiscales,

•Amélioration des conditions de travail des cadres et agents,

•Diminution de pertes des recettes fiscales dues aux fraudes ou dissimulations des matières fiscales par les opérateurs économiques,

•Capacités des cadres et agents dans la mise en œuvre des réformes renforcées.

 

Phase II : Préparation à l’introduction de la Taxe sur la valeur Ajoutée, TVA

Mesures   de politique fiscale  envisagée pour l’année  2003

La mission Geourjon 2002

Une deuxième mission d'assistance technique du FMI a eu lieu à Kinshasa du 19 novembre au 3 décembre 2002. This mission is not to task of the definir les grandes orientations de la modernisation du système fiscal et des mesures à suivre à partir de 2003.

La mission a coordonné son travail avec celui de Monsieur TAZARTES consultant BM chargé d'une étude sur la fiscalité des entreprises.

La mission à établir le diagnostic suivant:

Les principaux prélèvements du RDC représentent une structure relativement proche des impôts observés dans les pays comparables. Mais elle aurait besoin d'être modernisée sur plusieurs points pour évoluer vers un système fiscal moderne et performant.

L'intégration économique et commerciale est faite par les marchés une réalité. Plusieurs provinces développent les relations commerciales avec les pays de la région et des régions.

On peut faire de la grande efficacité des politiques nationales. La RDC doit donc se dérouler en marge du processus de contrôle régional de la dette fiscale en vertu d'un système fiscal très différent de celui de ses voisins.

En outre, les institutions régionales ont pris des décisions de politique économique, ils ont pu se déplacer. L'intégration régionale, peut-être biaiser, contribuer à faciliter la mise en place des lieux.

Les propositions proposées par la mission pour l'année 2003

Les propositions proposées par la mission pour l'année 2003 ont été suivies de trois objectifs:

1.Mettre la fiscalité indirecte avec le nouveau tarif douanier;

2.Compenser for the budget of state as a sales loss of the New Yorkshire;

3.Création d'une équipe TVA.

 

Ainsi, les mesures suivantes ont été prises:

 

  • Apply the IICAN 3% taux de 13% sur tous les autres produits importés ou vendus localement.

 

This value is to be it the ISC in cohérence with a level and a display on the tax is one.

 

  • Permettre aux entreprises acceptées par l'EDC de déduire l'ICA payé sur leurs consommations intermédiaires.

 

Cette mesure vise à préparer la mise en place de la TVA tout en utilisant les capacités de la future DGE. Il est proposé de rendre déductible pour les grandes entreprises l'ICA versé sur les consommations intermédiaires (au taux de 13%).

 

  • Create an team TVA.

 

La création d’une équipe chargée de préparer l’introduction de la TVA est une condition essentielle pour le succès de cette réforme. En raison du rôle clé confié à la douane en ce qui concerne le recouvrement des la TVA sur les importations et la communication des informations sur les opérations des importateurs et des exportateurs à la direction générale des impôts. Il s’est avéré important que la DGDA soit associée à la préparation de la TVA  dès le début.

 

Quant au calendrier TVA, le chronogramme proposé  en 2001 par la mission du FMI n’avait pas pris en compte la mise en place effective de la DGE qui constitue le socle de cette réforme.

Aussi, il-il été décalé. Un choix stratégique pour le contrôle de la vitesse et de la gestion du mécanisme de déductibilité de l'ICA. Envoi du calendrier prévu pour le lancement des travaux en 2001 pour une introduction de la TVA en 2003.

La DGI a intensifié la formation des cadres et des agents dans les grandes écoles étrangères, notamment françaises et de la consultation des partenaires et des usagers.

Ces trois objectifs étaient tous les trois urgents et proposés pour 2003 ne seraient pas retardés sans être remis en cause. Les effets de la réforme étant conventionnels, calculés en année pleine sur 2003.

 

Résultats atteints en 2003

Dans le respect du calendrier convenu avec les partenaires, la mise en œuvre de toutes les mesures citées ci-haut a été effective, fin 2003.

Le plan stratégique pour l'entrée de TVA a été adopté en 2003. This prevait the lancement of the VAT at 1st January 2011.

  • Création d'une équipe TVA et mise en place d'un calendrier pour l'entrée de TVA.
  • Loi 04/013 du 15 juillet 2004 n ° 69/058 du 05 décembre 1969 relative to order it.
  • Arrêté ministériel n ° 009 / CAB / MIN / FINANCES / 2005 du 30/04/2005 portant la déductibilité de l'impôt sur le chiffre d'affaires
  • Loi n ° 08/004 du 16 mai 2008 modifier et appliquer certaines dispositions de l'Ordonnance Loi n ° 69/058 du 05 décembre 1969 juillet 2004.